《黄帝内经》有云“上工治未病，不治已病，此之谓也”，指通过增强机体抗病能力，适应自然变化，注重从整体上把握生命，做到未病先防、既病防变、瘥后防复。土地乃国之生命线，如人之生命。按照姜大明总督察关于督察机构与地方政府是“医患关系”的形象定位，广州督察局秉承“大督察”理念，在督察工作中紧紧围绕中心工作，自觉融入经济社会发展大局，坚持发现问题和解决问题并重，与时俱进创新工作方法，着力落实省级政府主体责任，推动地方建立土地利用管理长效机制，“上医治未病”，做好土地的“健康管理”。
全面体检，在发展大局下把准土地脉搏
对一个人的身体而言，每年一次的健康体检是为了了解受检者健康状况、及早发现疾病线索和排除健康隐患。恰如对一个人开展的健康体检，土地督察机构每年的例行督察也是为了全面掌握督察地区的土地利用管理情况，发现存在的问题，提出解决问题的办法，督导问题整改到位，推动地方政府依法管地用地，实现健康良性发展。
作为一年工作的引领，2017开年之初，广州督察局即着手部署全年的督察工作，在学习传达中央经济工作会议、中央农村工作会议及全国国土资源工作会议精神，对华南地区土地督察形势进行研判的基础上，将年度工作总思路定格为贯穿一条主线，抓住三个核心，强化七项支撑，实现五个新突破。
3月的南方正是冬春过渡的季节，冷暖气流交汇产生的华南春雨绵长不断，此时，广州督察局对华南地区一年一度的土地利用和管理全面健康体检正如火如荼地进行：各督察组首先运用信息化手段提前进行省域研判，对督察区域十余类图形数据开展了比对分析，累计分析图斑（项目）288万个，初步筛选出各类疑似违法违规问题图斑，梳理形成了疑似问题清单并交三省区核实举证。再根据大数据系统分析比对成果，结合以往掌握督察情况，选定了重点区域和重点问题，为接下来的实地督察奠定了坚实基础。
统筹兼顾，相互衔接。根据省域研判情况，2017年，广州督察局共选取了包括华南三省区3个省会城市在内的11个地市开展了两个月的驻点督察，对驻点督察以外的地区，针对地方举证存疑的问题或某一专题，开展了实地核查。例行督察过程中，各项督察业务一并对接，“打包”开展，确保各项业务充分融合、有效衔接、相互促进。同步开展了永久基本农田划定专项督察，对永久基本农田划定情况进行了重点督导，对各地划入永久基本农田地块的真实性、合规性进行了抽查；与年度变更调查和卫片执法检查工作相衔接，对重点大图斑进行全面核查，纠正地方卫片执法检查中判断不实问题。
突出重点，聚焦关键。按照实施省域例行督察的工作思路和要求，结合督察区域的实际情况，明确今年的例行督察内容为“1+3+X”。“1”是指土地管理重大决策部署落实情况，“3”是指耕地保护、土地利用和土地执法，“X”是分省区个性化督察内容。各督察组根据督察区域经济社会发展情况和督察实际，围绕“三去一降一补”有关土地政策的执行情况，开展精准督察。其中，广东重点督察房地产“去库存”情况，广西重点督察房地产闲置用地和土地抵押融资情况，海南重点督察国有存量建设用地和新业态用地，特别是旅游用地情况。从重点城市周边到全面划定，广州督察局始终将永久基本农田划定落实情况专项督察作为年度工作的“头等大事”进行统筹部署，将其与例行督察紧密结合，进一步摸情况、找问题、督进度。在前期进展不理想的情况下，强化督导，创新方式，狠抓省级政府主体责任的落实。今年以来，先后现场督导38轮（次），涉及177个市县，组织或者参加督导座谈会、现场会103次。督促地方纠正永久基本农田划定质量较差、以次充好的地块8万余亩。截至5月24日，华南三省区所有县（市、区）的永久基本农田划定任务全部率先提前完成。
既病防变，解决问题与发现问题并重
既病防变的办法在于早期诊断和防止传变，所谓“善医者，知病势之盛而必传也，预之为防，无使结聚，无使泛滥，无使并合”。广州督察局不断创新发现问题的工作方式和技术手段，以期能更早更全地发现地方土地利用管理的倾向性苗头性问题；更加精准地督导地方对发现的问题进行整改。
望闻问切，精准诊病情。例行督察工作需要面对大量的档案和数据，为确保发现问题全面、准确，各督察组坚持坚持围绕重点督察内容，紧盯省级政府主体责任落实，以重大项目用地为主线，延伸审核档案资料。实行初审、复核、联审“三级会审”制度，对重大问题进行集体会商，力求定性准确。实行“表格工作法”，对发现问题进行清单标准化管理，建立了可回溯问题清单机制，例行督察组每人根据分工负责的条块做好记录，责任到人，确保每一个问题可查询追踪。同时，广州督察局充分运用科技手段提升发现能力，在广度和深度两个维度上应用信息技术，从督察前的“大数据”全域叠加比对分析，到驻点督察时内业审核的信息化批量比对和外业的实地核查系统，贯穿于督察工作始终，大大提高了督察效率和发现问题的数量。还在广东省和广西壮族自治区各选取了30平方公里的产业园区地块，开展了无人机航拍，精准掌握航拍地块批而未用、闲置土地等土地利用现状数据。
见微知著，弥患于未萌。在例行督察开展期间，及时就发现的问题与地方政府沟通，要求立查立改，将问题消除在萌芽状态。广东省的惠州、阳江和清远市成立了以市长任组长、分管副市长任副组长、市直各相关部门和各县区政府主要负责人为成员的整改工作领导小组，做到了边督察边整改。如，惠州市已清理复耕30亩丢荒耕地，处置 3宗闲置土地，拆除违法建筑物13.68万平方米，调整土地利用总体规划5250亩。广州市先后三次组织各区政府与督察组对接工作，反馈问题和意见。广西督察组督察期间在柳州市召开座谈会，接待信访群众，并要求各相关部门换位思考，充分尊重农民的意愿，切实保障失地农民的合法权益。海南督察组指导省、市（县）两级政府深入研究永久基本农田划定工作技术瓶颈、督促海南省立查立改2万多亩不实基本农田问题。
对症下药，良方解难题。2016年例行督察结束后，广州督察局向华南三省区发出了《例行督察意见书》，对发现的问题开出了整改的“药方”。整改期间，广州督察局派出多个督导组分赴各地开展实地督导，严格审核各地区整改方案，了解各例行督察城市整改进展情况，核查相关整改卷宗和整改现场，及时指出地方政府整改中存在的问题，详细阐明整改标准。在督察整改过程中，广州督察局始终坚持两个重点，一是突出省级政府主体责任。明确由省级人民政府组织验收，督察局对验收成果进行抽查。二是督导建章立制避免问题“愈后复发”。要求各省级人民政府针对例行督察发现的问题，分门别类进行总结，以落实土地督察整改工作为契机，认真总结经验教训，建立健全长效机制。截至2016年底，广东省例行督察整改率达96.13%，出台规范性文件17份，撤销或修改原有规范性文件3份；广西例行督察整改完成率达98%；海南省整改完成率为94.05%。
未病先防，把握规律做好健康管理
未病先防是指在于在疾病发生之前，采取各种有效措施，做好预防工作。以预为先，则是要在认清形势把握发展规律的基础上，充分发挥省级政府主体作用是关键，共同构筑协作机制做好健康管理。
把握发展规律。掌握情况和认清形势是把握发展规律的“左右手”。一方面，广州督察局按照“摸底算账排队”的思路，对华南地区 “十二五”期间土地利用和管理情况开展了综合评价。并将结果向省级人民政府通报，对部分排名靠前或靠后地区进行点名，推动地方政府解决土地利用和管理认识不清、信息不全、管理不善等问题。早在2016年例行督察期间，海南省就已结合省域例行督察对各市县“十二五”期间特别是2015年度的土地利用管理情况，通过11套表格18项指标进行量化分析，形成具体评价成果并向海南省人民政府通报，对综合排名以及闲置土地、耕地保护、GDP消耗土地、土地执法等7个单项排名较为靠前或靠后的市县进行了点名。在今年年初召开的华南地区形势分析工作会上，广州督察局组织26个观测点城市学习了中央经济工作、中央农村工作会议精神，进一步明确要求2017年重点围绕供给侧结构性改革做好季度形势分析工作。
发挥省级政府主体作用。实践证明，坚持并推动省级政府主体责任落实，是激发各级地方政府主动履行土地管理责任的“内生动力”。广州督察局以“大督察”理念为指引，坚持“内业分析比对—向省级政府下发问题清单—地方自查举证—实地督察核实”的工作模式，将核实问题和组织整改的责任压实到省级政府，让省级政府真正“动”起来。各督察组“先面后点”，根据信息化比对分析结果，归纳省级层面问题，再“由点及面”，通过发现的点上问题，印证坐实面上问题。与往年相比，发现的省级层面问题找得更准、更全、更实。对省域研判形成全省问题清单，由省政府组织开展核实举证并按时报送有关成果。召开省级土地督察工作部署会，使得各个城市对土地督察的重视程度明显提高，大大节省了工作对接时间，并明确对例行督察发现的问题，省政府要制定整改方案，分类明确每项问题的具体整改措施和整改要求及时限，要组织市县开展整改并组织验收。今年的例行督察中，简化了土地审批、土地登记、涉地部门履职等内容，紧紧围绕“1+3+X”开展工作，督察内容紧紧围绕国家大政方针、国土资源工作大局和土地督察机构职能定位开展，目标更明确，针对性更强，更有利于对省级政府履行土地利用和管理职责情况开展监督检查，更有利于促进地方政府进一步掌握总体情况和问题症结。
落实协作机制共筑健康防线。2017年3月，华南地区土地督察联席会议在海南召开，会议提出进一步构建督察局长、秘书长、厅长“铁三角”工作格局，形成督察合力的要求，明确今年要抓好永久基本农田划定专项督察、例行督察、农村土地制度改革试点等几项重点工作的协作配合；要着重围绕督察区域农业新产业新业态用地难、城市低效用地多、存量闲置土地面积大和处理难等问题共同开展督导调研；要共同督导基层政府依法依规管地用地，维护群众合法权益，维护华南地区土地利用与管理秩序的持续向好，维护华南地区经济社会的健康发展。在建立沟通联动机制的目标导向下，广州督察局十分注重高层对接和主动对接，驻点督察开展前，各督察组都与相关省级政府召开了高规格的动员部署会，局主要领导在会上通报了例行督察工作的任务、安排和要求，三省区政府领导都对配合土地督察工作进行了部署。此外，各督察组还主动登门对接，与三省区国土资源厅座谈，及时掌握面上情况，着力提高驻点督察的针对性。针对具体发现的问题，注重分类分层对接，驻点督察结束后，各督察组都系统梳理问题，按照不同管理主体，将问题分类分层沟通反馈，力求问题定性准确，督察整改意见符合实际。同时，共同开展形势分析研判和调研，对督察发现的苗头性、倾向性、政策性问题，及时向地市人民政府口头反馈，共同研究提出破解难题的思路和方法。通过落实与省级政府的协作机制，以期促进地方掌握本地区土地管理情况和问题症结，激发严格土地管理的内生动力，共同做好健康管理，构筑一道坚固的健康防线。（作者：施华赟）
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