筑牢乡村振兴的“地”基

　　党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，加快推进农业农村现代化。今年的“中央一号”文件提出，“壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链”。发展农村新产业新业态可以有力推动农村“产业兴旺”，增强农村发展新动能，提高农村自身“造血”能力，促进乡村振兴。对此，国家连续印发了一系列文件部署推进，并不断完善相关用地政策，筑牢乡村振兴的“地”基。近期，广州督察局对华南地区农村新产业新业态及其用地情况开展了调研，了解了发展的总体情况及其用地特点，查找了政策落实过程中的困难和问题，提出了政策建议，形成报告如下。

　　一、农村新产业新业态发展总体情况

　　（一）业态形式不断丰富。农村新产业新业态的主要形式为休闲农业、乡村旅游、现代种养业、农产品深加工、农村电商及流通、特色村镇建设等，通过“互联网+”、“生态+”等方式，实现商业模式的创新和产业的升级。传统农业向休闲、养生、体验、科研等多功能方向转变，农村一、二、三产业融合和产业发展的多样化、规模化趋势明显。近两年来，特色小镇、田园综合体、农业产业化联合体等业态形式又相继涌现，注入了农村发展新动能，成为乡村振兴的重要推手。

　　（二）产业规模不断壮大。目前广东已创建全国休闲农业与乡村旅游示范县8个、示范点19个，省级休闲农业与乡村旅游示范镇104个、示范点240个，认定省级农产品电子商务体验馆80个。广西已创建全国休闲农业与乡村旅游示范县11个、示范点22个，农家乐近4000个，乡村旅游点1100多个，规模休闲农业园630多个，年接待游客5280多万人次。海南已创建全国休闲农业与乡村旅游示范县3个，省级乡村旅游示范区10个，各类休闲农业点（场）500多家，年接待游客1300余万人次。

　　（三）扶持政策不断完善。国家高度重视农村新产业新业态发展。连续多年的“中央一号”文件均有相关鼓励性规定，特别是今年的“中央一号”文件，围绕大力发展乡村休闲旅游产业、推进农村电商发展、加快发展现代食品产业、培育宜居宜业特色村镇等方面提出了一系列政策措施。近两年又连续印发了《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》、《国务院关于加快转变农业发展方式的意见》、《农业部关于进一步促进休闲农业持续健康发展的通知》、《国家旅游局农业部关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》等10余份政策文件。国土资源部也会同其他相关部委，围绕支持旅游业发展、支持设施农业健康发展、支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新、支持脱贫攻坚等方面，出台了用地政策文件，有力推动了农村新产业新业态的发展。

　　    二、农村新产业新业态用地特点

　　（一）土地功能复合利用趋势更加明显。当前，农村一、二、三产业不断融合，各类集农业种植、加工、交易、冷链仓储物流、检测、技术研发、休闲旅游等功能于一体的综合性农业项目越来越多。土地功能也深度地复合利用，农用地和建设用地、工业用地和商业用地等混合分布，确定相关的土地用途和供应方式更加复杂。

　　（二）项目规模和用地面积不断加大。农村新产业新业态项目很多包含了种植、休闲旅游、深加工、展销交易等多种功能，产业更加多样化，逐渐向大面积、规模化经营趋势发展，涉及土地面积很多达到数千亩，甚至上万亩，远超过传统的建设用地项目。如广西柳州市“兰亭林叙”花卉苗木产业示范区项目，集花卉苗木培育、交易、休闲旅游观光、科普教育为一体，占地1.3万亩。海南万宁市槟榔生产休闲体验融合发展产业园项目，包含槟郎的种植、加工、交易、冷链仓储物流、检测、技术研发、休闲旅游等功能，核心区占地面积8千余亩，辐射的种植面积可达3万亩。

　　（三）农村土地资产价值不断显化。长期以来，农村土地资源作为农民的基本生产生活资料，资产价值不明显。随着农村新产业新业态的不断发展，越来越多的社会资本投资经营或与村集体共同开发农村土地资源，包括盘活农村闲置宅基地改作农家乐、民宿，与农民合作改建宅基地和经营酒店公寓，农民以各类土地入股乡村旅游开发项目等，农村土地的资产价值日益显化。如广东英德市九龙镇的岩下村等14个村小组与旅游企业合作，以耕地、石头山、宅基地等共7000亩土地折价入股，由企业投入3亿元统一开发经营打造景区，村民按股分红，并有200名当地村民进入旅游企业上班。海南澄迈县侯臣村引进社会资金6838万元，利用闲置宅基地建设了41幢集商铺、旅馆、茶坊等功能为一体的民居，每年租金345万元，人均8000多元。

　　（四）建设用地空间布局呈现深刻变化。一是在城乡建设用地分布上，不再是城市化初期出现的单向的城市建设用地需求增加、农村建设用地需求减少的局面，而是城乡建设用地需求同步增加。二是在农村的生产、生活、生态用地布局上，农村居民自身使用的生活用地需求保持稳定的同时，为城市人群服务的生产、生态用地需求迅速增加。三是建设用地指标呈现“杠杆效应”，往往安排几十亩新增建设用地，便可以撬动涉及上千亩用地的项目发展。

　　三、地方政府保障农村新产业新业态用地的做法

　　（一）加强统筹规划，落实农村新产业新业态项目用地空间。围绕现代农业、乡村旅游等积极制定产业规划，加强与土地利用总体规划衔接，预留建设空间。如广东、广西、海南均制定了现代农业发展的“十三五”规划，海南制定了《海南省乡村旅游发展总体规划》，均对发展相关农村新产业新业态作出了布局。一些地方还结合实际制定了专项规划，如广州市编制了《广州国际种业中心建设规划（2016-2025年）》，做大种业的培育、研发、供应、交易产业链，其中广州国际种业小镇项目涉及的用地8250亩，均已落实到南沙自贸区的土地利用总体规划上。

　　（二）开展土地流转整合，促进适度规模经营。一是协助开展土地流转。对于一些重大的农村新产业新业态项目，一些地方政府积极主动帮助企业做好村集体和农民工作，动员群众开展土地流转，在企业和群众之间搭建了桥梁。二是提前做好土地整合。有的地方政府提前推动零散承包地的统筹整合，为统一引进优质大项目创造条件。如广东东莞市水乡经济区的麻涌镇，推动全镇3万亩耕地流转到镇政府手中，统一规划发展现代农业和休闲观光项目。广东清远市、广西龙州县推动零散承包地置换整合并成大块，其中清远市已完成土地整合面积118.1万亩，占耕地面积的45.3%。珠三角等部分地区开展农村集体资产股份制改革，把土地等集体资产折算成村民的股份后，统筹到村集体统一经营，有力推动了土地的适度规模经营。

　　（三）用好用足土地政策，有针对性地保障项目用地。一是对于不改变农用地性质的，用好设施农用地、临时用地、农村道路等政策。对特色养殖等符合设施农用地条件的，办理设施农用地手续；对乡村旅游中的雕塑等临时设施用地，办理临时用地手续；对农业园区内部和周边有关道路，可以按照农村道路的有关标准开展建设。二是对于按照规定要办理建设用地手续的，积极做好指标落实和用地报批工作。2017年，广东、广西、海南三省区都按照国土资源部的有关要求，下达了专项的农村一二三产业融合用地计划指标，并支持做好有关项目用地报批。三是积极盘活存量建设用地。对于闲置宅基地、村庄空闲地、征地留用地等集体建设用地，以及通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，通过入股、联营等方式，支持农村新产业新业态发展。四是主动探索完善有关政策。如近期广东省起草了关于完善农村集体建设用地保障机制的文件，正在公开征求意见，初步在农村新产业新业态用地项目架高搭建建筑物及相关项目的土地利用总体规划编制、修改等方面，出台了一系列政策，以更好地保障项目用地。

　　    四、农村新产业新业态用地方面存在的困难和问题

　　（一）农村新产业新业态项目用地需求点多面广，办理用地手续存在一定难度。除了针对深度贫困地区部出台了专门扶持政策外，其他较多地区的农村新产业新业态项目办理用地手续存在较大难度，违法用地也呈现高发态势。主要有两方面原因：一是用地面积较小又分布零散，难以符合土地利用规划。按目前国家政策规定，休闲农业、乡村旅游项目的停车场、厕所、休息亭、餐饮、特色农产品展示（品尝）室等，农村电商和农产品现代物流体系所需的就地加工和包装场所、冷库等，都需要办理建设用地手续。但由于位于农村地区，除了村庄部分外，通常未纳入土地利用总体规划，即使有单列的计划指标，也往往难以办理新增建设用地手续。二是不符合基本农田管制要求。由于农村新产业新业态项目，特别是休闲农业项目较多选址位于集中连片的基本农田区域，不论是一些必备的配套建设用地，还是符合设施农用地条件的设施化建设，都不允许占用基本农田，即使所需面积较小，也无法办理用地手续。

　　（二）新的业态形式不断涌现，一些原有土地政策面临调整完善压力。伴随着农业产业的逐步升级，不断有新的业态涌现，一些原有的土地政策也逐渐遇到新形势新情况，面临调整完善压力。如设施农用地政策面临一些新型种养业模式的冲击，越来越多的养猪场建成高七八层的楼，配有空调、电梯，是按设施农用地还是按建设用地管理难以分辨。一些农业园区的建设用地区域兼有工业、商业、办公等多种用途，如何确定土地用途及供地方式，需要进一步明确。

　　（三）部分地方管理农村新产业新业态用地不规范，没有严格落实国家要求和政策导向。一是违法违规办理用地手续。一些地方政府为保障重点的农村新产业新业态项目用地，协助企业违规办理用地手续。有些城市对房车营地、农产品展销中心、农业园区管委会大楼等应该办理建设用地的，违规办理设施农用地手续。督察也发现占用基本农田办理设施农用地手续的问题在较多地方存在。还有一些地方政府违反国家相关政策出台文件，违规扩大设施农用地、临时用地等相关政策适用范围，将不符合规定的用地类型纳入其中。部分地方政府在推动土地流转和整合过程中，没有充分尊重农民意愿，出现一些强制流转、侵害群众土地权益问题。二是没有严格把关落实国家政策导向。国家相关文件均规定，鼓励利用荒山、荒滩等未利用地落实农村新产业新业态用地，设施化建设不占或少占耕地。但从华南地区调研情况来看，农村新产业新业态项目范围内农用地比例平均在90%左右，其中耕地占总面积20%左右，未利用地仅有5%左右。即使是需要大量开展设施化建设的养殖类项目，未利用地比例也较低。如广西各县市2015年至今共立项现代养殖项目164个，涉及用地面积3599.21亩，其中农用地占73.3%（耕地占总面积的29.3%），未利用地仅占16.92%。有52个项目的耕地面积占比在90%以上，其中40个项目全部为耕地。

　　    五、有关建议

　　（一）加强用地保障，促进项目落地。充分利用农村新产业新业态项目建设用地的“杠杆效用”，带动农村发展，推动提高农村土地利用效率。一是加强规划统筹和计划保障。指导地方以编制村土地利用规划为契机，科学统筹布局农村的生产、生活、生态用地，着重安排好农村新产业新业态用地空间。加强规划引导，鼓励大型农业示范园区集中建设办公、展销和加工区域。落实农村新产业新业态用地计划指标单列要求，加强支持力度，实现应保尽保。二是推动盘活农村存量建设用地。加强对基层地区的业务培训和引导，把村庄整理、增减挂钩等方式节约的建设用地，通过入股、联营方式与企业共同开发，发展农村新产业新业态。积极做好农村宅基地、集体经营性建设用地入市等改革试点政策的总结和推广，多种方式保障项目用地。

　　    （二）加强调查研究，促进政策供给。一是进一步完善有关政策规定。针对政策适用当中出现的新情况，建议在严格保护耕地的前提下，进一步明确设施农用地、临时用地、基本农田管制等政策适用范围和标准，研究完善相关土地复合利用的用途认定、供地方式等政策，支持农村新产业新业态发展。建议将农村新产业新业态用地项目纳入土地利用总体规划修改情形，由地级以上市人民政府审批；各地级以上市人民政府可预留一定的规划建设用地规模用于农村新产业新业态发展，以更好地保障项目用地。二是加强实践经验总结提升。针对相关用地小而散的特点，部《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）中规定，新建、改建旅游厕所的，可通过单列指标、限时集中申请、统一办理的方式办理用地审批手续，从而批量解决问题。《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号）中有关规划计划、土地利用等扶持政策，都是有助于落实农村新产业新业态用地的创新性规定。广东等先行发展地区在完善有关用地政策方面也开展了大量探索和实践。可加强相关政策执行情况的跟踪评估，适时总结提升，形成普适性政策供给。

　　（三）加强监督检查，促进规范发展。按照全面依法治国的总体要求，加强督察监管，推动政策落实。一是加强违法用地监管。农村新产业新业态用地是违法违规用地的高发领域，需要督导地方着力加强巡查监管，及时掌握相关项目用地动态，实现“发现在初始、解决在萌芽”，切实保护耕地。二是推动地方政府依法行政。加强对地方政府农村新产业新业态用地的审批备案和地方制定相关政策文件的合法合规性的审查，及时发现和纠正地方政府的政策“放水”。督导地方准确把握适度规模经营的要求，落实党的十九大作出的相关部署，审慎稳妥推进农村土地流转，维护群众权益，实现小农户和现代农业发展有机衔接。三是进一步督导地方政府落实鼓励使用未利用地的政策导向，在具体项目选址和用地审批备案中把好关，推动国家政策落实。